确保欧元区支付结算体系的安全高效是欧元体系(Euro system，ESCB)的重要任务之一。为实现这一目标，欧元体系的一项重要职责就是对欧元区支付结算体系进行监督。2009年2月，欧洲中央银行(以下简称欧央行)发布《欧元体系监管政策框架》，提出了欧元体系关于支付结算体系监督的全新框架。研究欧元区支付结算体系监督框架及其发展动向，对于完善我国支付结算体系监督框架、促进我国支付结算体系的安全高效运行具有很好的借鉴意义。

一、支付结算体系监督框架

欧元区支付结算体系监督框架主要包括：①法律基础、②监督目标、③监督标准、④监督范围、⑤监督行动、⑥监督组织及合作监管等要素。

（一）法律基础。虽然支付结算体系监督通常是中央银行的默认职责，但直到20世纪90年代早期，支付结算体系监督才成为欧盟成员国中央银行的正式(法定)职责。《马斯特里赫特条约》(以下简称《条约》)肯定了支付结算体系安全高效运行对于金融体系稳定的重要性，并在第105条第2款规定：“欧洲中央银行体系(ECSB)的基本任务之一是促进支付结算体系的平稳运行”。《欧洲中央银行体系和欧洲中央银行法令》(以下简称《法令》)第3条第1款也进行了同样的规定。同时，《法令》第22条规定：“为确保共同体及与其他国家之间的清算和支付结算体系的高效、稳定运行，欧央行和成员国中央银行可以提供相应服务，欧央行可以制定相关规章”。此外，某些成员国中央银行根据其国内法规实施监督活动，从而对欧元体系的监督活动发挥重要的补充作用。

（二）监督目标。总体目标是确保欧元区支付结算体系的安全和高效，具体包括：一是确保相关系统的运行者和第三方服务提供者能够充分地管理支付风险，特别是控制系统性风险以维护支付结算体系的安全和稳定；二是促进支付结算体系的效率；三是确保货币政策传递渠道的畅通。欧元体系并不积极追求其他公共政策目标，例如反洗钱、反恐怖融资、数据保护和消费者保护等目标。这些公共政策目标一般属于其他监管当局的法定义务。然而，作为支付创新的促进者，欧元体系可能在个案基础上支持私人部门的相关动议或者协助其他监管当局完成相关公共政策目标。

（三）监督标准。为使监管目标具有操作性，欧元体系已经将其转化为特定的标准和要求，这些标准和要求主要建立在十国集团中央银行支付结算委员会(CPSS)制定的国际标准基础之上。在实践中，欧央行更多地采用制定和实施“标准”、“最低要求”、“期望”等非强制性手段实施监督。在支付系统方面，欧元体系既是标准的制定者，也是实际的监督者。在证券清算和结算方面，欧元体系的主要行动是参与提出相关建议和标准。目前，主要的支付系统监督标准包括《重要支付系统核心原则》和《欧元零售支付系统监督标准》等，支付工具监督标准包括《卡支付安排监督标准》及电子货币安排指引等，支付结算体系监督本身将遵循CPSS发布的《中央银行对支付结算体系的监督》等标准。此外，欧元体系还通过发表一系列申明，公开表明了其关于某些特定问题的立场。例如，在离岸系统方面，欧元体系发表的声明主要包括《关于在欧元区以外建立欧元支付结算系统的政策声明》、《欧元体系在支付结算体系监督方面的职责声明》以及《欧元体系关于处理以欧元计价的支付结算系统的位置和运行的政策原则》等。

（四）监督范围。欧元体系监督活动范围由其促进欧元“清算和支付系统”的安全和效率的目标所决定。随着支付、清算和结算基础设施的演变，监管的范围和深度也可能会相应变化。在确定监管范围时，欧元体系关注的一项重要因素就是确保政策要求和标准的一致性，以防止扭曲类似系统之间的竞争。根据欧元区支付结算体系的组成，欧元体系的监督范围主要包括：一是支付系统。不仅包括大额支付系统(例如TARGET2和EUR01)，也包括部分零售支付系统；不仅包括区内支付系统(例如TARGET2)，也包括离岸支付系统(例如欧元CHATS)和国际支付系统(例如CLS)。二是证券结算系统和中央对手(CCP)。三是支付工具，例如支付卡、贷记支付、直接借记、支票和电子货币等。欧元体系认为，支付工具是支付结算体系的有机组成部分，其安全和效率直接影响社会公众对货币的信心、经济效率和社会福利。四是代理银行和托管银行。五是支付系统主要的第三方服务提供者，例如SWIFT。六是非银行支付服务组织。例如《欧盟支付服务指引》定义的“支付服务组织”。不过，目前欧元体系尚未对非银行支付服务组织形成独立的监督手段，有关监督通常划归为支付工具监督或者第三方支付服务组织监督。

（五）监督行动的类型。欧元体系通过三步骤程序来实施监督：收集相关信息，根据监管目标评估信息，在必要时引致变更。欧元体系的信息来源很多，包括与系统运行者的双边协议，系统活动的常规和特别报告，以及系统文件等。欧元体系使用相同的标准对其自身运行的系统和私人部门运行的系统进行评估，以确保监督的一致性。同时，欧元体系采用以风险为基础的评估方法，不仅考虑不同的系统和工具，而且考虑不同的风险来源。如果某一特定系统没有足够的安全性和效率，欧元体系将采取行动并引发变更。相关的手段包括道义劝告、公开声明、直接干预系统运行等。截至目前，欧洲中央银行并没有行使引致变更这一权力。

（六）监督责任分配与合作监督。《条约》将欧元体系的监督职责赋予欧央行和欧元区各成员国的中央银行。为有效实施监督，欧元体系在监督职责安排上力求做到既发挥其分散化结构的优势，又确保监督活动的协调及政策立场的公平实施。在单个系统监督方面，欧元体系将主要监督职责授予能够最为有效实施监督的中央银行。欧央行将主导和协调所有欧元区内对TARGET2和欧洲银行业协会(ECA)的相关系统(包括EUR01、STEPl和STEP2)的监督活动，并与各成员国中央银行进行密切合作。在国际合作层面，欧央行积极参与多边合作监督安排(例如对SWIFT和CLS的监督)和双边合作监督安排(例如对香港欧元CHATS的监督)。一般而言，欧央行与非欧元区中央银行合作监督安排的正式程度将取决于相关基础设施的重要性。

二、支付结算体系监督的新动向

近年来，欧元区支付结算体系监督的内外部环境发生了一些重要变化，主要表现如下：一是泛欧零售支付基础设施进一步形成；二是各成员国零售支付基础设施之间的联系进一步加强；三是新的SEPA工具(例如SEPA卡支付、贷记支付、直接借记)得到更为广泛的运用；四是一些基础设施发生重大变化(例如TARGET2开始正式运行)。为适应上述变化，欧元体系在支付结算体系监督方面出现了一些新的发展动向：

（一）更加关注证券结算系统和中央对手。欧元体系认为，证券结算系统和中央对手是境内和全球金融市场基础设施的关键组成部分，其财务、法律或运行问题将可能成为金融体系系统性动荡的来源。同时，由于证券交易通常包括证券结算和资金支付，因此，证券交割中的震荡可能会传播到相关的支付系统。特别是自国际金融危机爆发以来，欧元体系进一步强化了上述认识。正是基于这种考虑，2008年6月，欧盟经济财政部长理事会(ECOFIN)认为，“欧洲中央银行体系和欧洲证券监管委员会(CESR)应当完成制定欧盟证券清算和结算标准的工作”，并恢复自2005年以来几乎陷入停顿的ESCB/CESR联合工作组的工作。2009年3月，ESCB/CESR联合工作组公布了《欧盟证券结算系统建议和中央对手建议》。同时，欧元体系在其监管框架中使用“支付结算体系”作为支付体系(包括支付工具)和证券体系(包括中央对手)的一般概念，并将证券系统纳入支付结算体系监管范围，以突出支付系统与证券结算系统的相互关联性。

（二）更加关注代理银行和托管银行。欧元体系认为，由于其承担促进欧元区支付结算体系平稳运行的法定职责，因此对任何欧元支付结算安排的审慎设计和管理都非常关注。由于代理银行为其他银行机构提供支付服务，而托管银行为客户保管证券，因此代理银行和托管银行都是支付结算体系的重要组成部分。在某些情况下，支付和结算业务集中在少数几家大型银行，从而可能导致财务和运行风险。同时，当代理银行和托管银行在提供类似支付结算系统的服务或者提供大量未抵押的日间或隔夜信贷时，将产生相应的风险。为此，欧元体系已经开始对代理银行安排的发展状况进行定期调查，并将其调查结果提交给相关参与银行。其中，最近一次(第六次)调查的范围涉及2007年9月17日至18日的数据。由于代理银行和托管银行受审慎监管部门监管，因此欧元体系通常通过与监管部门进行合作，评估风险管理的有效性。

（三）更加关注离岸支付系统。欧元体系认为，虽然市场基础设施主要通过其设计特征影响金融体系的稳定性，但也可以通过其位置施加影响。在这方面，相关因素包括基础设施使用的结算资产、法律框架、治理结构以及危机期间监管者和其他利益相关者的作用。虽然欧元体系对于欧元区内的支付、清算和结算基础设施具有法定责任，但是其影响离岸基础设施的能力有限。这将对欧元市场基础设施乃至欧元区金融体系产生严重的后果，特别是离岸基础设施的不当设计或者运行问题将影响欧元区内系统的平稳运行。因此，欧元体系特别关心欧元区外主要支付基础设施的发展，因为这将有可能使得欧元体系对欧元的控制成为问题。原则上，欧元体系要求处理以欧元计价的支付交易的基础设施应当使用中央银行货币进行结算并且应当在欧元区内进行注册。这一原则反映在欧元体系发布的一系列关于欧元支付系统的位置和运行的原则和声明中。例如，2007年7月欧央行发布的《欧元体系关于处理以欧元计价的支付结算系统的位置和运行的政策原则》规定，欧元体系不允许在欧元区以外建立主要的欧元支付系统。同时，为更好地监管离岸支付系统，欧元体系加强了与其他国家中央银行和监管当局的合作。

（四）更加重视监管标准的制订和实施。为提高监管的有效性、一致性和透明度，欧元体系近年来加快了支付结算体系监管标准的制订和实施步伐。特别是自国际金融危机爆发以来，欧元体系制定和发布了一系列监管标准。例如，在支付工具方面，2008年1月发布了《支付卡安排监督框架》，2009年2月发布了《支付工具监督手段和监督标准》。在支付系统方面，2007年11月发布了《关于具有系统重要性支付系统业务连续性评估指南》；在证券结算系统方面，2008年发布了《欧元体系关于中央对手与互操作性的声明》，2008年11月发布了《OTC信用衍生产品的中央对手清算》，等等。这些监管标进一步完善了欧元区支付结算体系监督的标准框架，为欧元体系评估支付结算体系和实施监管职责提供可供操作的手段。

（五）研究以风险为基础的监督方法框架。长期以来，欧元体系主要使用定性监管标准进行支付结算体系监督。适应形势发展的需要，欧央行正在与各成员国中央银行密切合作，研究提出以风险为基础的更加量化的监督方法，以补充现行的定性分析方法。风险基础监督的原理是，监管努力应当与监管对象的风险大小及其系统重要性成比例。例如，将零售支付系统区分为具有系统重要性的支付系统、显著重要的支付系统和其他支付系统。又如，在风险分析的基础上提出支付工具的统一监管标准，主要关注具有全局影响的风险。同时，欧元体系提出风险基础监督框架还可以帮助人们更好地理解：(1)当支付系统不能完全遵循监督标准时，哪些方面会对支付系统的稳定运行产生最为严重的影响；(2)如何将监督标准按比例地应用于不具有系统重要性的支付系统；(3)无论支付系统是否遵循监督标准，是否存在进一步改进系统现行设计的可能。

三、启示和借鉴

研究欧元区支付结算体系监督框架及其发展动向，对于更好地完善我国支付结算体系监督框架具有重要的借鉴意义。

（一）将证券结算系统纳入统一的支付结算体系进行规划。欧元体系不仅积极推动欧元体系证券结算系统的一体化(例如参与TARGET2—证券系统的建设)，而且参与对证券结算系统的监督。事实上，支付系统与证券结算系统存在非常紧密的联系。一方面，支付系统通常依赖证券结算系统转移用于日间信贷抵押的证券或者支付系统风险抵押的证券；另一方面，证券结算系统必须依赖支付系统以完成资金一端的支付，以防止赫斯塔特风险(本金风险)。因此，证券结算系统的稳定运行也是货币稳定乃至金融体系稳定和经济稳定不可或缺的组成部分。最近国际清算银行(BIS)发布的研究报告也明确提出了这一问题。该报告认为，近年来境内外支付系统和结算系统之间的相互联系越来越紧密。这种相互联系对于全球支付结算体系的安全和效率具有重要的影响。为应对这一挑战，中央银行和其他当局应当拓宽风险管理视野，评价并在必要时调整其现行相关政策。相形之下，由于我国目前实行金融分业监管体制且证券交易的资金结算主要采用代理银行模式，我国尚未形成对支付系统、证券结算系统(包括中央对手)的统一监督。作为中央银行，中国人民银行应当适应支付系统和证券结算系统相互依赖性不断加强的新趋势，会同其他相关部门将证券结算系统等基础设施纳入中国支付结算体系加以统一规划，并从支付结算体系整体安全和效率的角度更加关注证券结算系统的设计和运行(例如参与相关系统的评估)。

（二）关注代理银行关系在支付结算体系中的重要性。欧元区支付结算体系监督的一个重要动向就是密切关注代理银行关系的发展。这是因为，随着银行业兼并和重组活动的推进，支付活动在银行机构间存在一定的集中趋势，特别是金融兼并和重组可能导致支付风险从跨行系统向行内系统转移，从而对支付结算体系的整体结构和风险产生重要的影响。值得注意的是，银行业金融机构的行内支付系统也是我国支付系统体系的重要基础，并且具有较高的集中度。据统计，2008年我国四大国有商业银行行内支付系统共处理支付业务18.6亿笔、金额190.80亿元，分别占我国银行业金融机构行内支付系统业务量的62.99％和金额46.55％；分别占各类支付系统业务总量的19.32％和14.55％1。由此可见，我国四大国有商业银行的行内支付系统的业务量和业务金额所占份额很大，是影响我国支付结算体系安全、高效运行的重要因素。因此，人民银行可以考虑在目前采集银行业金融机构支付业务数据的基础上，进一步扩大信息采集范围，将行内支付系统纳入国家支付结算体系发展规划，并以适当形式实现对具有系统重要性和显著重要性的行内支付系统的监督。

（三）研究对离岸人民币支付系统的监督。经济的全球化使得某些货币在发钞国以外的区域进行计价和流通，并使得在发钞国以外的地区建立相关币种的支付系统(离岸支付系统)成为可能。特别是在国际金融危机发生后，随着国际货币体系的多元化，在发钞国以外地区建立离岸支付系统似有加强趋势。由于离岸支付系统的安全和效率会影响发钞国对其货币的控制，因此发钞国中央银行将非常关心这些离岸支付系统的运行情况。例如，在我国建立境内外币支付系统并开通欧元支付业务之后，欧洲中央银行与中国人民银行进行会商，根据国际惯例建立了合作监督机制。特别值得注意的是，随着人民币区域化和国际化的推进，其他国家也有可能在其境内建立离岸人民币支付系统，从而使得中国人民银行面临如何对这些离岸支付系统进行有效监管的问题。欧元体系对离岸欧元支付系统的监管方法和经验值得认真学习和研究，我们应当将其作为一项重要课题，提前进行研究，做好知识和制度准备。

（四）加强以风险为基础的监督方法框架研究。欧元体系支付结算体系监督的一个重要动向就是在加强标准监督的同时，研究以风险为基础的监督方法。与欧元体系相比，我国在支付结算体系监督标准建设和运用方面还存在一定的差距。为缩小这一差距，一方面，我们要适时运用国际标准和惯例进行支付结算体系的定性监督，主要是运用《重要支付系统核心原则》、《中央对手建议》和《证券结算系统建议》等标准和建议对支付结算体系进行监督。另一方面，我们需要发挥后发优势，在完善以标准为基础的监督方法框架的同时，跟踪研究以风险为基础的监督方法框架，以尽快提高我国支付结算体系监督水平。

（作者：中国人民银行支付结算司 谢群松）