提要   本专题探索欠发达地区农村金融发展思路与政策的调整。提出农村金融的发展应与城乡和产业的综合发展相协调、重点发展开发金融和增加公共支出以注入新的经济活力，加快建立政策性农业保险体制。合作金融要兼顾服务社员、贯彻惠农政策和商业化目标，做大做强并取得规模性经济，但也要正视县际差异和县际竞争关系，维持县级独立法人为主、中心城市圈特殊处理的局面为好，同时要有合理的农村金融产业组织政策以利于提高市场竞争性与绩效。

　　主持人：解决欠发达地区农村经济金融发展落后问题应该立足于什么样的宏观指导思想？

　　嘉宾：首先要树立科学发展观，辩证地认识和处理与农村金融发展相联系的各个重大关系，注重统筹兼顾、协调发展。不要孤立地看待农村经济金融的落后，因为它是与总体经济落后相联系的，因此要重视城乡和产业的综合发展。

　　现以同处于泛珠江流域的经济欠发达典型省份贵州和经济发达典型省份广东的农村经济金融情况作比较：2006年贵州的乡村人口相当于广东的76.9%，但农林牧渔业总产值仅为广东的22.7%，农民人均纯收入仅为广东的38.5%。与经济落后相联系，贵州的金融资源也相对稀薄，2007年末农村合作金融机构营业网点人均存款余额只相当于广东的36.2%、全国平均水平的57.3%；从业人员人均吸收存款只相当于广东的49.92%、全国平均水平的67.5%。就城乡一体化水平比较接近的县域农村合作金融机构的存款量来比较，贵州76家县联社的平均规模只相当于广东64家县联社的20%。尽管如此，由于贵州农村缺乏好项目和担保条件，金融机构普遍“惜贷”，包括合作金融在内的县以下金融机构，大多处于“存差”状态，本来就稀少的资金继续通过各种渠道大量流出，但当地农民、工商个体户及中小企业的借款需求有半数以上要依靠民间性质的亲友借贷和高利贷。而孤立的农业内部发展和孤立的农村发展却很难改变这种“两难”处境。事实上，许多县域的GDP增长和农民收入水平提高并不主要依靠农林牧渔业的发展，农村青壮劳动力也大量流动到经济发达省区及本省城镇打工。

　　再以贵州和广东的总体经济情况作比较。2006年，广东总人口是贵州的2.4倍，地区生产总值和地方财政收入却分别是贵州的11.4倍和9.6倍，人均GDP和人均储蓄存款分别是贵州的4.9倍和5.8倍；第二产业产值和工业企业利润分别是贵州的13.7倍和17.7倍；城镇化水平(城镇人口比重)是贵州的2.3倍，广州及深圳、珠海、东莞、中山等珠江三角洲地带的城镇化水平几乎达到100%，而贵阳、遵义的城镇化水平仅分别达60%和30%左右。可见，贵州的经济发展水平与结构层次、产业聚集度与产出效率、城镇化水平和城乡一体化进程都普遍低下，经济必然缺少活力。此外，贵州地处西南喀斯特山区，农村深受石漠化、可耕地缺少、地表水难保的困扰，集中了大量贫困人口和低收入人口。全省88个县(区)中有50个国家扶贫重点县(区)，另有33个县(市、区)具有扶贫开发工作任务，2006年的贫困及低收入人口占全国的12.4%、占全省乡村人口的24.7%。贫困的大面积存在和自然生态环境的制约使得当地财力更为匮乏，农民收入结构改善更为困难。

　　既然农村经济金融的落后与经济社会总体发展水平相联系，因此农村金融发展必须重视与城乡和产业的综合性发展相协调，而且要把消除贫困作为一项基础性工作。

　　主持人：那么，在注重协调发展的背景下，是否存在突出矛盾和需要解决的重要问题呢？
 

　　嘉宾：当然有。例如当前的一个重点是解决“开发金融”缺失和公共支出不足问题以注入新的经济活力。

　　近年来，国家开发银行和农业发展银行配合贵州的新农村建设调整信贷结构，拓展了涉及“三农”的开发性商业化运作贷款，重点投向乡村水利、电力、道路建设、城市土地整治与管网改造等具有不同程度公共产品性质的项目以及农业产业化龙头企业的项目。其中有相当部分是由政府信用担保或贴息的贷款，还有预期收入及拨付比较明确的财政垫付性贷款。这些正是开发性金融兴起的表现，但数量还少并缺少制度性保障。

　　我国开发银行等政策性银行的成立，早已标志着制度性开发金融的产生，但其功效并未充分发挥出来，资金的来源和运用也缺乏规范。随着国力增强，开发型金融的活动逐渐活跃起来。从日本的经验来看，开发金融的资金来源不是公众存款和民间借款，而主要来自财政投融资，更原始的来源是年金、保险、政府出资和政府担保债券等，资金运用的主要对象是产业及社会的基础设施建设、边远地区的开发、弱质产业的扶持等。开发金融的期限一般较长、利息比较低，而且常有政府贴息。有些开发性贷款实际上是为财政支付先期垫款。一般来说，农村开发性金融是与政府组织、政府金融机构的区域发展计划和农业区划相结合的，而在贵州，尤其要与喀斯特山区的生态环境治理、农村基础设施建设和“整村推进”扶贫开发计划等结合起来实施。

　　贵州的近邻云南、广西实际上是纳入了有我国政府和亚洲开发银行以及一些国家支持的大湄公河流域开发计划，得到开发金融对域内交通、灌溉、农村公共基础设施改善等方面的大力支持。但贵州似乎没有纳入类似的区域性开发金融体系。然而，贵州为我国长江中下游地区和珠江流域地区担负着重要的生态环境保护责任以及退耕还林任务，自己也基于科学发展观提出了在保住青山绿水、造福子孙后代前提下有侧重地发展种植业、养殖业及特色优势农林产品、建设环保避暑旅游省区的宏大计划。因此，可考虑基于类似的区域发展计划来建立开发金融体系。开发性金融体系对缓解财力匮乏的制约，克服合作金融以及商业金融的局限、补偿西部为保护生态环境而牺牲的当前利益以及促进区域协调发展等都具有重大意义。所以应该争取中央财政、国际金融机构及国内发达省区的支持。

　　贵州农村公共基础设施建设中还存在以下问题：(1)农田水利基本建设和治理“工程性缺水”困难很大。据政府规划，基本农田保灌面积的缺口高，乡村总人口中还有相当的人还没有真正解决引水安全问题，而省内水库部分年久失修，积病成险，加之喀斯特地表不保水，造成严重的“工程性缺水”。但国家对农田水利基本建设的项目补助资金有限，一些边远贫困地区由于资金短缺，工程难以实施。(2)由于自然条件差、经济基础薄弱，近年来农村贫困及低收入人口的发生率和返贫率较高，还有近百万人口居住在“一方水土养不活一方人”的生态脆弱地区，有相当规模的25度以上陡坡耕地需要退耕还林(还草)。(3)乡村道路的建设标准及质量较低，加之地貌崎岖复杂，建造成本是平原地区的几倍甚至十几倍，有所谓“金桥银路”之说，加剧了建设和改造资金的不足。(4)村寨社会基础设施建设缺少政府投入引导和统一规划，脏乱差现象严重，整治难度大。(5)沼气池建设虽然得到推广，但由于投入少、标准低，“一池三改”缺乏后劲，没有充分发挥新能源应有的节能、环保、卫生及便利的综合作用。(6)贫困农村缺少经济活力，教育、培训和软件服务跟不上，致使输电系统、广播电视、信息网络在生产经营上的利用率低，未能充分发挥应有功能。(7)教育、医疗和卫生方面，政府公共投入不足，农村新型合作医疗制度的保障能力还有待提高，农民的消费能力有限。由于农村缺乏高水平的医生和先进的医疗设备，许多农民只能进城看病，结果又增加各种花费，其收入难以承担。开发性金融的缺乏和农村公共支出的严重不足使得欠发达地区难以较快的改变农村生产性基础设施和社会基础设施落后的困境，也加重了合作金融、商业金融的额外负担，也使它们难以充分而有效地发挥作用。所以，应该重点解决好这个困难，以此注入新的活力，促进和带动当地农村经济金融的发展。

　　主持人：众所周知，农业的自然风险和市场风险较大，东北地区已经开始农业保险试点和利用期货功能来解决农业及农业信贷的风险，欠发达地区农村应该怎样着手？
　　贵州省农业银行员工把银行卡送到农民工朋友手中，让农民工兄弟享受到农行特色优质服务带来的便利。

　　嘉宾：以建立政策性农业保险体制为突破口，改进农业经营和农村金融的风险转移机制。

　　农村金融体系的风险转移机制还包括担保体系和农产品衍生交易体系等，但由于土地抵押担保难以普遍推行、民间有实力的企业不多和政府财力匮乏等，真正有实力、能解决大问题的农业担保体系短期内还难以建立，农产品衍生交易体系短期内也达不到东北、河南等产粮大省那样的规模。因此可考虑以农业政策性保险的建立为突破口。况且，贵州省农业受自然灾害影响较大，也亟待建立农业保险体系。

　　贵州的自然灾害主要有干旱、洪涝、低温、霜冻、冰雹和病虫等，2006年因灾害减少农业增加值10%左右。2005年～2007年因“旱灾涝灾”造成农村合作金融机构12亿元贷款不能按期归还。加之，农业面临的市场风险也很大，所以迫切需要利用保险机制。但贵州不少农户经济拮据难以负担保费，据省农村固定观察点近年来的观察，包括生命财产保险在内的全部保费支出还不到农户家庭全年总支出的1%。保险公司方面，由于经营农业保险的赔付率和经营费用较高，多数年份出现亏损，农业保险业务呈现萎缩趋势。1993年～2005年全省农业保费收入从1850万元下降到97万元，险种从28个品种下降到3个。可见纯商业性的农业保险发展不起来。

　　其实，政策性农业保险已成为现代市场体制中必不可少的部分，而且美、日等国的经验表明，必须配合一定的强制性才能确保其有足够的规模，从而有助于满足“大数法则”要求、实现对风险的分散及建立再保险体系，并有助于运营机构降低单位经营成本和保费，进而降低农户的进入门坎。近年来，贵州省有关部门提出了“市场运作、政府支持、共同负担、自主自愿、稳步推进”的试点原则。还提出了试点产品在当地具有一定产业规模和比较优势、对农民增收和农业发展有主导作用的种养业项目(如水稻、烤烟及养牛等)中选定，由龙头企业、种养大户和各类农民专业合作组织为主要参保对象，鼓励公司加农户统一投保和以村为单位投保的运作方式。并且已经有一些小规模、小范围的试点。

　　省内有关部门强调要根据本省现阶段的农业发展水平、农民收入水平、各级财政承受能力以及国家关于农业保险的政策配套情况，按原则稳步推进。其主要困难是财力限制。由于省内县级财政多为“吃饭财政”省级财政调剂力量微弱，没有中央财政的大力支持，政策性农业保险恐难发展起来。

　　主持人：改革试点以后，农村合作金融机构是否走向彻底的商业化经营？

　　嘉宾：不能这样简单地理解。农村合作金融机构“三重目标并存”仍然具有客观性，但经营矛盾需要克服。

　　由于欠发达地区农村经济条件很差，农业弱势特征更为显著，农村合作金融机构坚持合作制的互助互利原则以确保其联系广大农户纽带的地位是必要的，它还必须从金融这个渠道贯彻国家扶助“三农”的政策，因而又具政策融合性。但它作为存款性机构毕竟具有商业银行的特性，必须追求盈利目标，而且必须形成一定的经营规模和业务综合能力，实现电子化、网络化才能满足流动性和汇兑时效性的要求和保证对资产风险的必要分散度，所以商业化经营和市场扩张是其发展的必然趋势。这样一来，合作制目标、政策性目标与商业化目标还只能长期并存。相对来说，中心城市及近郊的农村合作金融机构的商业化倾向更强一些，一般县域、尤其是贫困县要更为兼顾“三农”发展中内生的合作制要求和惠农政策。但这种局面也会给经营决策和管理上带来不少矛盾和困惑。

　　例如：“十五”期间，政府贴息小额扶贫贷款主要由农行承办，由于农户、乡村干部往往认为扶贫贷款具有福利分配或救济性质，还款预期弱，加之农行在乡以下缺少网点，管理和服务跟不上，所以不少地方出现大面积不还款的现象，实际上过去农行所经办的贴息到户扶贫贷款有半数已收不回来。2005年～2006年间，贵州着手改变扶贫贷款体制，扶贫贷款的贴息资金全部下放到国家扶贫开发工作重点县，由县选择金融机构(主要是农村合作金融机构)发放并直接结算贴息，省对贴息贷款不再下达指导性计划，所需资金由承贷机构自行组织。但一些县联社反映，农户对贴息扶贫贷款的不还款预期仍然较强，因而他们担心农民将贴息扶贫贷款与农户小额信用贷款混淆(农信社的农户小额信用贷款在大多数县可达90%以上的还本付息率)，搅乱农民的正确信用意识，破坏通过评定信用户、信用村等建立起来的良好信用秩序。所以，自农村合作金融机构接手贴息到户扶贫贷款以来，其业务并不活跃。随着扶贫政策调整为“整村推进”和保重点项目，2006年，贴息到户扶贫贷款占全省扶贫信贷资金投放的比重由上年的36.3%锐减到1.4%。将来，农村合作金融机构同时办理农户小额信用贷款与贴息小额扶贫贷款的矛盾，应该通过加强对农民的教育和引导来解决。另外，改变扶贫方式，减少扶贫贷款，增加开发性金融和农村公共财政支出也许是更为根本的办法。

　　尽管存在种种矛盾和困惑，农村合作金融机构仍须立足于“三农”、坚持社员间互助互利的原则和担当惠农政策载体，因为这是它的生存之基、发展之本和长治之德。德国农村合作金融机构虽然已经发展为遍布全国的商业化综合经营机构，但至今仍然坚持为社员服务的原则。日本农协则始终保持其“公益性法人”性质，发挥着政府末端组织的职能。它们在对农村提供优惠金融服务的同时，还兼营农产品和生产资料的供销及农业生产技术服务。我国的农村合作金融机构虽然不是日本那种综合性组织，但可以在农户与合作经济组织、农业产业化龙头企业及基层政府组织之间发挥信息咨询服务和牵线搭桥的作用，创造利益联结机制和风险化解机制，从多个领域探索与扩展合作金融和其作为政策载体的价值。

　　主持人：农村合作金融机构是否会发展为全省统一的法人乃至全国性机构？

　　嘉宾：京津沪以及一些城乡一体化水平很高的地方组建跨县经营的农村商业银行可能比较有利，但是多数农业县域体的农村信用社县级法人不宜向成立全省统一法人的方向转变，我们要重视县域的相对独立利益和县际竞争对农村金融机构的客观影响，发挥县际竞争的积极作用。

　　实际上，由于县域经济的差异性以及财税制度等方面的制约和影响，县域的相对独立利益和县际竞争对农村金融市场的结构(金融产业组织形式)和效率有着重大影响。一个简单的事实是农村合作金融机构的存贷业务及中间业务主要依托本县，而且其规模、效益等与县域经济发展水平密切相关。由于农户贷款覆盖率的提高和落实各级政府对农户的补助，各县农户普遍都在当地农村信用社开立了账户。再者，农信社在改革试点阶段按县统一法人几乎都是在县政府及有关部门的支持下实施的，许多政策优惠出自县级政府，业务拓展也在很大程度上依靠县政府及有关的政府机构。

　　还可以从统计分析角度证明这些看法。我们在贵州88家农村合作金融机构中剔出了位于中心城区的12家农村合作金融机构，取76个城乡一体化程度比较接近的县域农村数据为样本，分析了农村合作金融机构存款余额(2007年6月末数据)与当地GDP及城乡储蓄存款(2006年末数据)的相关性。统计分析表明，复相关系数高达0.8856，t检验和F检验均能通过。还有，各县农村合作金融机构存款余额与常住人口的相关系数为0.6245。这说明农村合作金融机构的业务发展是与所在县域的经济发展密切联系的。

　　由于农村合作金融机构的营业收入主要来自贷款利息(2007年贵州农村合作金融机构的中间业务收入不足1%)，而贷款规模又由存款规模决定，所以其利润等效益指标最终取决于存款规模。县域内金融机构存款争夺本身已经非常激烈，跨县争夺金融资源和融资项目显然是很难的，县际之间实际上存在着种种隐性封锁。而农村合作金融机构法人之间的竞争就必然与中国经济中客观存在的县际竞争相联系(而在张五常这样的经济名家看来，中国的竞争主要是县际竞争，这是中国经济制度的一个优点，产生了和欧洲奇迹一样的效果。

　　过去的改革试点实际上对这方面的问题已有所考虑，即主张农信社在人口相对稠密的粮棉商品基地的县域按县统一法人，而且多数地方都选择了组建股份合作制的县联社的产权制度改革模式。而现在，如何尊重和保护县域利益、协调县域间的利益关系、发挥县际竞争的积极作用已经凸现为核心问题，如：农村合作金融机构是否可跨县经营、组建或兼并；省联社是否要转变为省农村合作银行、或省农村商业银行，它与县联社等是保持各为平行的独立法人关系还是实质性统一、建立分支行式的大小法人关系；商业银行、政策性银行、邮政银行及新型农村金融机构如何在农村金融市场定位与展开网点布局等都与此密切相关。

　　由此说明农村合作金融机构跨县整合的难度很大，而且说明跨县组合法人的行为可能会伤害原县联社及所在县的种种利益，限制县际竞争积极作用的发挥，因此目前的农村合作金融机构法人组织的地域范围还是主要维持在县域为好。但是特殊地域和特殊情况可以特殊考虑，如贵阳中心城市圈的几个县，由于中心城市的集聚与辐射所产生的功效可能超越县际相互独立与竞争的功效，在这种地域可考虑跨县组合。还有，即使保留县级法人为主的体制，也应该鼓励农村合作金融机构在县域内发展壮大，有条件的可改造为县域社区的股份合作银行。(记者 蒋英)